觀點 | 在深化監測改革中開創新格局

生態環境監測改革是生態環境體制改革的重中之重，在整個生態文明體制改革中也占有重要的一席之地，并與事業單位改革、地方機構改革等其他重大改革相伴隨。黨的十八大以來，中央將生態環境監測改革納入全面深化改革的總體布局中謀劃推進，先后審議通過了《生態環境監測網絡建設方案》《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》《關于深化環境監測改革提高環境監測數據質量的意見》等三個深改文件，為生態環境監測改革指明了方向。解決生態環境監測事業發展中面臨的種種困難、問題和挑戰，唯有用好改革這把金鑰匙，才能攻堅克難，化危為機，不斷開創有中國特色的生態環境監測事業發展新局面。

“十四五”時期的生態環境監測改革應著重抓好以下幾件大事：

一、進一步厘清政府所屬監測機構和社會監測機構的業務邊界

經過多年實踐探索，在生態環境監測領域，政府、排污者和公民個人的監測職責與需求已經清晰，不同類型的監測活動由誰承擔出資責任，也已形成共識。但是，在屬于政府職責，應由政府承擔出資責任的監測業務中，哪些業務或業務中哪些環節的工作只能由政府部門所屬監測機構直接承擔，哪些可以交由社會監測機構承擔，一直沒有定論。比如，執法監測可不可以交由社會監測機構實施？此外，有些監測業務活動，從當前實際看，既有政府部門所屬監測機構承擔的，也有委托社會監測機構承擔的，如空氣自動站運維，地表水手工斷面監測等。還有的業務活動，政府部門所屬監測機構已經完全退出，比如驗收監測。確定好政府所屬監測機構和社會監測機構的業務邊界，對于深化監測改革，十分必要。下一步，應加強政策指導，按照“應擔必擔，能放盡放”的原則，具有較強的行政與監管性質的監測業務須由政府部門所屬監測機構直接承擔；部分公益性監測服務向市場開放，政府與企業發揮各自不同作用；服務排污單位和公民個人的監測業務全面向市場開放。將環境質量考核監測、執法監測、質量控制、監測執法等任務或任務中關鍵環節的工作，規定為政府部門所屬監測機構的職責；對于標準制定、網絡建設、信息發布、調查評價監測、信訪監測、應急監測、預報預警、履約監測及相關專項工作，明確應由政府部門所屬監測機構承擔或牽頭組織開展，社會監測機構可參與其中；對于排污單位自行監測、損害評估監測等相關企業需求的監測服務，可完全交由社會監測機構承擔。同時，在研究性監測、新技術研究、新裝備研發、監測信息服務新產品開發中，政府應發揮政策引導作用，企業發揮創新主體作用共同推動開展。

二、進一步明晰部門間生態環境監測職責

新一輪黨和國家機構改革強化了生態環境部門統一監測評估的職能，但相關法律法規、部門“三定”的修訂尚未配套到位，水利、自然資源等部門開展的監測業務中仍有涉及生態環境監測的內容。由于這些業務活動在點位布設、網絡建設、技術標準、質量管理、信息共享與發布等方面缺乏統一、細化的制度依據，影響了統一監測評估的實施效果。下一步，要加大部門間統籌協調的工作力度。生態環境部門會同其他部門制定生態環境監測中長期規劃及年度計劃。涉及各環境要素的監測，由生態環境部門統一負責、統一發布信息。其他相關部門因履行職能需要，確需開展相關監測活動的，須遵守統一的技術標準，數據僅限于部門內部使用，對外發布信息須征得生態環境部門同意。涉及生態質量監測的，生態環境部門從履行生態保護監管職責出發，構建指標體系，布設監測網絡，發布監測結果。其他有關部門開展相關監測，與生態環境部門監測內容相近的，應與生態環境部門統籌實施、信息共享。

三、進一步劃清央地間生態環境監測事權與支出責任

央地事權劃分涉及中央和地方財政支出。目前，中央和地方生態環境監測事權尚未完全劃清。有學者認為，根據受益范圍、激勵相容、信息復雜程度、適時適度等原則，在全國具有全局性、戰略性、普惠性的業務為中央事權。2020年6月，國務院辦公廳《生態環境領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》（國辦發〔2020〕13號）明確，國家生態環境監測網（以下“國家網”）的建設與運行維護、全國性的生態環境專項調查評估和觀測、國家重大環境信息的統一發布由中央承擔支出責任。這種表述較為宏觀和籠統。下一步，在政策指導上，要以清單形式明確哪些事項應由中央承擔支出責任，哪些事項應由中央和地方共同承擔，哪些事項應由地方承擔，以便操作落實。比如，國家網建設與運維方面，站房建筑建設、征地租地、“四通一平”、安全、防雷及周圍環境保障、站房進出條件保障等事項，地區差異明顯，中央難以準確合理安排差異化預算，由地方負責較為現實；調查評價監測方面，如環境空氣背景監測、區域監測、顆粒物組分監測、光化學組分監測、降塵監測以及水生生物監測、土壤監測等，信息共享共用，央地都可從中受益，按照“國家組織、地方參與”的方式實施，國家負責制定計劃、質量控制、收集處理監測數據，地方按計劃承擔相關任務較為合適。下一步，國家層面要抓緊編制生態環境監測中央事權清單，并根據實際情況動態調整。在此基礎上，地方編制省以下生態環境監測事權清單，將地方應該承擔的支出事項分級細化，確保各級政府支出責任無縫銜接、落到實處。

四、優化省市縣生態環境監測運行機制

“十四五”時期，做好生態環境監測垂改落地見效的后半篇文章尤為關鍵。從各地實踐情況看，垂改后省本級主要應強化對駐市生態環境監測機構的統一管理。由省生態環境監測中心統一管理駐市生態環境監測中心的業務和人財物，這方面，湖南、江西、廣東、內蒙等地都已取得一定經驗。地市層面，要著力理順機制。一是盡量發揮好駐市監測機構的作用。駐市監測機構是我國生態環境監測“四級機構”布局中的中堅力量，上劃后，除完成省里下達的工作任務，要積極為所在地市提供服務。地市黨委政府要在彌補駐市生態環境監測機構工作經費不足，保障上劃后人員待遇不降，拓寬干部交流晉升通道等方面加大政策支持和保障力度。二是統籌配置好市屬監測力量。改革后，原有各縣級站隨同縣局劃歸地市生態環境部門管理。地市黨委政府和主管部門要在提升監測人員技術水平、加強監測儀器設備和業務用房等能力建設方面，通盤考慮，加大投入，確保人員技術水平和能力建設與新的形勢任務相適應。三是有條件的地市可以加大政府購買監測服務的力度，擴大監測供給，為污染防治向縱深發展提供有力支持。區縣層面，黨委政府要繼續發揮當地生態環境監測站的作用，幫助完成縣域生態考核監測、農村環境質量監測、鄉鎮飲用水源地監測等方面的任務，同時為其提供相應人員和工作經費保障。