專業解讀 | 構建節水型社會建設新格局——《“十四五”節水型社會建設規劃》政策

黨的十八大以來，各地區各部門深入貫徹習近平生態文明思想，著力解決水資源環境約束突出問題，節水工作取得積極成效。我國以世界6%的水資源量，支撐和保障了世界20%的人口和17%的經濟總量。與2015年相比，萬元國內生產總值用水量下降28.0%，萬元工業增加值用水量下降39.6%，農田灌溉水有效利用系數達到0.565，城市公共供水管網漏損率10%左右，在用水總量基本不增加的情況下支撐了國民經濟約6%的增長。

但是，水資源嚴重短缺依然是我國基本水情，是經濟社會發展的重要瓶頸制約。部分地區用水粗放、水資源過度開發，對經濟規律、自然規律、生態規律認識不夠、把握失當。由于沒有認識到水資源、水生態、水環境的有限承載力，加之氣候變化影響加劇，水資源供求處于緊平衡狀態，區域性、結構性和水質性矛盾凸顯，當前及今后一個時期水安全保障形勢嚴峻。

因此，推進節水型社會建設、促進全社會節水，是緩解水資源供需矛盾的必然選擇，是實現經濟社會可持續發展、高質量發展的必然要求。

一是堅持和落實節水優先方針。民生為上，治水為要。治水要良治，良治的內涵之一是要用系統思維統籌水的全過程治理，分清主次，當前的關鍵環節是節水，從觀念、意識、措施等各方面都要把節水放在優先位置?！兑巹潯穱@“提意識、嚴約束、補短板、強科技、健機制”五個方面部署開展節水型社會建設重點任務。引導廣大群眾增強節約保護水資源的思想認識和行動自覺。強化政府監管，壓實目標責任，嚴格考核管理。推進節水基礎設施建設補短板。強化科技支撐，健全法規標準，完善市場機制。

二是堅持人口經濟與資源環境相均衡。“有多少湯泡多少饃”，新時期經濟社會建設要做到以水定需、量水而行、因水制宜，用強有力的約束提高發展質量和效益?！兑巹潯窂娬{，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，合理規劃人口、城市和產業發展。落實水資源消耗總量和強度雙控，推動用水方式由粗放低效向節約集約轉變。健全約束指標體系，嚴格全過程監管。同時，聚焦農業農村、工業、城鎮、非常規水源利用等重點領域，全面推進節水型社會建設。

三是堅持政府作用和市場機制兩手協同發力。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，要善用價，善用稅，讓價格杠桿和稅收杠桿調節供需求，倒逼節水效果提升?！兑巹潯诽岢?，建立健全反映水資源稀缺程度和供水成本，有利于促進節約用水、產業結構調整和生態補償的水價形成機制。深入推進農業水價綜合改革，完善居民生活用水階梯水價制度，放開再生水、海水淡化水政府定價?？偨Y水資源稅改革試點經驗，適時推開水資源稅改革試點。依法落實節約用水、非常規水源利用等方面稅收等優惠政策。

一是堅定走節水降碳綠色發展道路。“十四五”時期，我國生態文明建設以降碳為重點戰略方向，應牢固樹立“節水即降碳”“節水即治污”理念，推動減污降碳協同增效，促進經濟社會發展綠色轉型?！兑巹潯分赋?，全面提升用水效率，推進節水型城市建設，實施高耗水服務業節水；推行工業節水減污，開展節水型工業園區建設；推廣農業節水灌溉，促進畜牧漁業節水，推動農村生活節水。

二是全面推進水資源循環利用。提高水安全保障能力，要構建常規水與非常規水互補的供水格局，大力推進污水資源化利用，減少新鮮水取用量，因地制宜推動海水、雨水等利用?！兑巹潯诽岢?，將再生水、海水及淡化海水、雨水、微咸水、礦井水等非常規水源納入水資源統一配置，逐年擴大利用規模和比例。在城鎮、工業、農業農村領域持續推進優水優用、循環利用和梯級利用，打通制約水循環的“堵點”。缺水地區嚴格控制具備使用非常規水源條件但未有效利用的高耗水行業項目新增取水許可。到2025年，全國非常規水源利用量超過170億立方米。

三是多措并舉凝聚合力推動多元共治。《規劃》提出，按照中央部署、省級統籌、市縣負責原則，推動規劃實施。完善節約用水法律和標準體系。強化財政投入保障，鼓勵地方構建多元化投入保障機制。將節水納入經濟社會發展綜合評價體系和政績考核，加強對各責任部門的督促檢查，嚴格責任追究。完善公眾參與機制，充分發揮輿論監管、社會監督和行業自律作用，推動節水多元共治。

“十四五”時期是促進水資源節約集約利用、全面推進節水型社會建設的重要機遇期。各地區各部門應堅持正確政績觀，牢固樹立大局意識，準確把握保護和發展關系，統籌發展和安全，形成工作合力，堅決把節水型社會建設重點任務落實到位。要精打細算用好水資源，從嚴從細管好水資源，全方位貫徹以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，走好水安全有效保障、水資源高效利用、水生態明顯改善的集約節約發展之路。

《規劃》圍繞“提意識、嚴約束、補短板、強科技、健機制”部署了五項重點任務，細分為十四項子任務，體現出清晰的問題導向。一是提升節水意識——加大宣傳教育，引導廣大群眾增強節約保護水資源的思想認識和行動自覺。將推進節水載體建設單獨列為一項任務，提出“到2025年，北方60%以上、南方40%以上縣（區）級行政區達到節水型社會標準”，進一步強化標桿引領帶動作用。二是強化剛性約束——堅持以水定需，健全強制性標準和雙控指標體系，嚴格全過程監管，“軟硬兼施”形成合力。三是補齊設施短板——推進農業節水設施建設，與高標準農田建設同步開展；實施城鎮供水管網漏損治理工程，所有城市公共供水管網漏損率達到一級標準；建設非常規水源利用設施，城鎮持續推進污水資源化利用，不同地區因地制宜推動非常規水資源利用；配齊計量監測設施，推動農業農村、城鎮、工業領域用水計量全覆蓋。四是強化科技支撐——既從突破核心技術瓶頸角度加強重大技術研發，又加強推廣適用技術促進科技成果應用，從上而下推動節水產業發展。最后是健全市場機制——完善水價機制，推廣第三方節水服務，從水價、水權等多角度提升市場在節水中的決定性作用。聚焦這些重點任務，能夠更快地補短板強弱項，持續推進節水型社會建設。

農業農村、工業、城鎮和非常規水資源利用是節水型社會建設的重點領域，《規劃》針對不同領域和用水主體的特點和需求，緊密結合國家重大戰略并銜接最新政策，分級分類提出主要任務和重點工程，既全面覆蓋又有側重地指導開展節水工作。

在農業農村節水領域，《規劃》強調四大主要舉措，一是堅持以水定地，因水因地制宜優化農作物種植結構，以水資源安全支撐糧食安全；二是推廣節水灌溉，與高標準農田建設同步推進，提出“‘十四五’期間，全國新增高效節水灌溉面積6000萬畝，創建200個節水型灌區”；三是促進畜牧漁業節水，強調發展節水漁業，積極推廣水產養殖節水減排新技術；四是推進農村生活節水，鼓勵農村污水就地就近處理回用。配套工程從重點區域角度出發，如大型灌區改造工程強調在黃河流域重點推進上游甘肅干流提灌區和寧蒙引黃灌區、中游汾渭灌區、下游引黃灌區節水改造，節水灌溉工程強調以糧食主產區、生態環境脆弱區、水資源開發過度區等為重點。

在工業節水領域，《規劃》從優化產業結構的角度強調以水定產，特別點出黃河流域要嚴格準入；從企業自身角度強調推進節水減污，創建重點高耗水行業標桿發揮帶動作用；從園區角度強調建設節水型工業園區，結合園區循環化改造工作，推動企業間串聯用水、梯級用水。重點工程響應《關于推進污水資源化利用的指導意見》，推進工業企業廢水循環利用工程和廢水近零排放試點工程，強調在長三角地區遴選國家高新區率先示范。

在城鎮節水領域，《規劃》強調三大主要措施，一是以水定城，在黃河流域、西北缺水地區嚴控水面景觀用水；二是提升城市節水工作系統性，從供水管網、公共機構、園林綠化、節水器具等方面協同發力；三是加強高耗水服務業節水，嚴控定額管理和鼓勵非常規水利用雙管齊下，與《國家節水行動方案》緊密銜接，推進供水管網漏損改造和公共機構節水示范等重點工程。

在非常規水資源利用領域，《規劃》堅持將非常規水源納入水資源統一配置，不同地區根據資源稟賦推進非常規水資源利用，持續推進污水資源化利用，加強雨水集蓄利用，擴大海水利用規模。結合最新出臺政策，推進污水資源化利用工程和海水淡化利用工程，在西北、華北、東北和黃河流域實施礦井水利用工程。

有效的運行機制是建設節水型社會的關鍵。為進一步健全“政府推動、市場調節和公眾參與”的節水運行機制，《規劃》針對加強組織協調、健全法規標準、完善投入機制、推進水資源稅改革、強化監督考核等方面提出措施，以保障節水型社會建設工作的順利推進。政府層面，《規劃》提出要部門協作形成合力，從分割管理轉向對水資源的統一管理；要完善節水法律體系、標準體系和認證體系，使政府推動有法可依、有徑可施；要推進水資源稅改革，適時推開水資源稅改革試點，完善水資源稅制度；要強化監督考核，壓實工作責任，確保由上而下層層落實。市場層面，《規劃》提出要建立多元投入機制，完善節水獎勵機制，充分發揮政府財政補貼和社會資本的作用，促進水資源配置市場化。公眾層面，《規劃》提出要完善公開透明的公眾參與機制，在節水的各個環節引入民主管理和廣泛參與，構建多元共治格局。以上措施為建立三方有機結合的節水治理結構提供有力保障。

《規劃》實施要緊抓三個關鍵點。一是要抓住水價改革窗口期。鼓勵地方政府先行先試開展水價改革，建立健全反映水資源稀缺程度和供水成本的價格體系，形成和經濟社會、居民收入相適配的調價機制，對不同主體實施差異化水價，真正激發節水內生動力，使水資源浪費問題從根本上杜絕。二是要強化重點工程的落地實施。工程項目是完成任務和實現目標的重要抓手，在規劃推進過程中，要加強農業農村節水、工業節水減污、城鎮節水降損等重點工程的實施，將規劃真正落到實處。三是進一步落實資金來源和籌措渠道。《規劃》內容涵蓋面廣、工程量大、措施具體，預計需要大量的資金投入。要加強資金保障，特別是在強化多元化的財政資金投入保障的同時，拓寬融資渠道，引導社會資本積極參與節水型項目建設運營，鼓勵符合條件的企業采用綠色債券等方式融資。

排版：馬駿馳

校對：萬梓薇