IIGF觀點|健康環境視野下的清潔生產模式與建議

導讀：iigf觀點指出，從整體而言，我國的清潔生產與實現雙碳目標的要求和國際上的先進技術尚有一定的差距，迫切需要包括財政和金融工具在內的多項政策扶持。
　　2021年11月2日，在《聯合國氣候變化框架公約》第二十六次締約方大會(cop26)上，包括美國、歐盟和中國在內的20多個國家啟動了“突破性議程”(breakthrough agenda) 和格拉斯哥突破項目(glasgow breakthroughs)，承諾在這十年中開展國際合作，加快開發和部署實現《巴黎協定》目標所需的清潔技術和可持續解決方案，在2030年前讓清潔技術從經濟角度和可行性上成為全球每個高碳行業的選擇。這是在歷次氣候變化大會中最為明確的提出清潔生產和清潔技術的表述。我國對此迅速響應，七天之后的11月9日，國家發展改革委、生態環境部等十部門發布《“十四五”全國清潔生產推行方案》。該方案提出，到2025年工業領域清潔生產全面推行，農業、服務業、建筑業、交通運輸業等領域清潔生產進一步深化，清潔生產整體水平大幅提升，能源資源利用效率顯著提高，重點行業主要污染物和二氧化碳排放強度明顯降低，清潔生產產業不斷壯大。應當指出的是，從整體而言，我國的清潔生產與實現雙碳目標的要求和國際上的先進技術尚有一定的差距，迫切需要包括財政和金融工具在內的多項政策扶持。
 
　　一、我國清潔生產的內容領域
 
　　為了促進清潔生產，提高資源利用效率，減少和避免污染物的產生，保護和改善環境，保障人體健康，促進經濟與社會可持續發展，我國制訂了《中華人民共和國清潔生產促進法》。該法對于清潔生產進行界定，清潔生產是指不斷采取改進設計、使用清潔的能源和原料、采用先進的工藝技術與設備、改善管理、綜合利用等措施，從源頭削減污染，提高資源利用效率，減少或者避免生產、服務和產品使用過程中污染物的產生和排放，以減輕或者消除對人類健康和環境的危害。值得重視的是，法律將清潔生產放在人類健康和環境保護的視野中。從健康環境的角度看，近期我國對于清潔生產的最新政策(含宣言)部署較多，現梳理如下：
 
　　2021年2月2日，《國務院關于加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的指導意見》(國發〔2021〕4號)在“五、加快基礎設施綠色升級”中提出，“增加農村清潔能源供應，推動農村發展生物質能。促進燃煤清潔高效開發轉化利用，繼續提升大容量、高參數、低污染煤電機組占煤電裝機比例?！?/span>
 
　　2021年9月3日，《工業和信息化部、人民銀行、銀保監會、證監會關于加強產融合作推動工業綠色發展的指導意見》(工信部聯財〔2021〕159號)在“二、工業綠色發展重點方”中提出，“加強綠色低碳技術創新應用。加快電子信息技術與清潔能源產業融合創新，推動新型儲能電池產業突破，引導智能光伏產業高質量發展?！?/span>
 
　　2021年9月22日，《中共中央國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》(中發〔2021〕36號)在“五、加快構建清潔低碳安全高效能源體系”中提出，“實施可再生能源替代行動，大力發展風能、太陽能、生物質能、海洋能、地熱能等，不斷提高非化石能源消費比重。堅持集中式與分布式并舉，優先推動風能、太陽能就地就近開發利用。因地制宜開發水能。積極安全有序發展核電。合理利用生物質能?！?/span>
 
　　2021年10月24日，《國務院關于印發2030年前碳達峰行動方案的通知》(國發〔2021〕23號)在“五、政策保障”中提出，“構建有利于綠色低碳發展的法律體系，推動能源法、節約能源法、電力法、煤炭法、可再生能源法、循環經濟促進法、清潔生產促進法等制定修訂?！薄吨腥A人民共和國清潔生產促進法》為2002年6月29日通過，2012年2月29日修正。
 
　　2021年10月29日，國家發展改革委等部門關于印發《“十四五”全國清潔生產推行方案》的通知(發改環資〔2021〕1524號)在“六、深化清潔生產推行模式創新”中提出“(十六)創新清潔生產審核管理模式。鼓勵各地探索推行企業清潔生產審核分級管理模式，對高耗能、高耗水、高排放的企業以及生產、使用、排放涉及優先控制化學品名錄中所列化學物質的企業嚴格實施清潔生產審核，對其他企業可適當簡化審核工作程序?！?/span>
 
　　2021年11月10日，中國和美國在聯合國氣候變化格拉斯哥大會期間發布《中美關于在21世紀20年代強化氣候行動的格拉斯哥聯合宣言》。其中關于清潔生產的條款為“將清潔能源轉型的社會效益最大化”、“ 雙方回顧各自關于終止對未加裝減排設施的國際煤電支持的承諾?！焙汀爸袊鴮⒃凇逦濉瘯r期逐步減少煤炭消費，并盡最大努力加快此項工作?！?/span>
 
　　二、我國清潔生產的主要任務
 
　　2021年11月2日，《中共中央國務院關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》提出了我國綠色低碳發展和生態清潔的主要任務和目標，提出在保障能源安全的前提下，加快煤炭減量步伐，實施可再生能源替代行動?！丁笆奈濉比珖鍧嵣a推行方案》具體部署，到2025年，工業能效、水效較2020年大幅提升，新增高效節水灌溉面積6000萬畝?；瘜W需氧量、氨氮、氮氧化物、揮發性有機物(vocs)排放總量比2020年分別下降8%、8%、10%、10%以上。全國廢舊農膜回收率達85%，秸稈綜合利用率穩定在86%以上，畜禽糞污綜合利用率達到80%以上。城鎮新建建筑全面達到綠色建筑標準。我國清潔生產的任務的背景和現狀如下：
 
　　從國際看，清潔生產(clearer production)是由聯合國環境署于1989年提出，1997年重新定義為：在工藝、產品、服務中持續地應用整合且預防的環境策略，以增加生態效益和減少對于人類和環境的危害和風險。它在學術上屬于生態學的范疇，在應用上包含能源、加工和產品三個層次的清潔。國際上推進清潔生產較活躍的是美國、德國、荷蘭和丹麥等國家。國際能源署最新預計，ccs的減排貢獻將在2030年達到總減排量的10%，2050年達到19%。自然資源工作可以為ccs提供充足的儲存空間。三是配備ccs的生物質能(beccs)。據科技部21世紀中心估計，到2050年全球beccs上限碳匯潛力為100—150億噸/年。這對于清潔生產、清潔技術和清潔能源提出了更高的要求。
 
　　從國內看，我國自1994年開始在造紙行業的15家企業試點，2002年出臺《清潔生產促進法》。在我國推行清潔生產既是一個長遠目標，也是一項緊迫任務。首先是節約資源的需要。我國資源約束趨緊和利用粗放并存，生態系統整體質量和穩定性不容樂觀，生態系統退化形勢嚴峻，碳匯能力鞏固提升任務艱巨。上世紀50年代以來，全國性的水資源短缺、水生態破壞、水環境污染問題日益凸顯，濱海濕地面積累積消失57%，紅樹林面積減少40%，海洋自然岸線占比持續下降。2018年，我國人工林面積超過森林總面積1/3，且不少位于干旱、半干旱地區，重點天然草原平均牲畜超載率達10.2%。其次是預防污染的需要。傳統的末端治理與生產過程相脫節，推行清潔生產是使工業污染防治從治理關口前移到預防的必由之路。清潔生產能將污染物消除在生產過程之中，使環境狀況從根本上得到改善。再次是適應國際貿易的需要。我國已加入世貿組織20年，為了維護我國在國際貿易中的地位，只有實施清潔生產，才能提供符合資源環境技術標準的“清潔產品”，順利通過一些國家的綠色貿易壁壘。
 
　　總之，我國傳統的生產方式是“三高一低”，即高投入、高消耗、高排放和低收益，這將以破壞生態環境和損害生命健康為代價，這些生態欠賬必將加倍償還。但觸目驚心的事實并沒有引起我們足夠的重視，表現在：一是認識不到位，很多人認為我國還不夠富裕，應當先發展經濟，而后再考慮清潔生產。二是政策不健全，我國雖然已經立法，但貫徹力度不夠，缺少全面和細致的激勵和懲罰措施。三是相關人才不足，我國已經成立了清潔生產中心，但清潔生產專家缺乏，而且沒有專業培訓計劃。
 
　　三、我國清潔生產的政策建議
 
　　清潔生產是人類工業生產迅速發展的歷史必然，是一件迅速發展中的新生事物，是對已造成的工業污染的補救行動。我們要針對清潔生產中存在的問題，積極制定實施清潔生產的規劃和計劃，認真組織實施，進而大力推動清潔生產，為我國的生態文明建設和可持續發展做出新的貢獻。新形勢下推進清潔生產，必須發揮市場在資源配置中的基礎性作用，堅持以企業為主體，政府指導與推動，強化政策引導和激勵，逐步形成企業自覺實施清潔生產的機制。為此，建議如下：
 
　　一是完善清潔生產投資政策。充分發揮政府投資引導作用，構建與碳達峰、碳中和相適應的投融資體系。建議清潔生產的投入要把重點放在擴大資金渠道、增加資金投入和建立穩定增長機制上。要因地制宜探索不同辦法，可以從排污收費中劃出專項資金支持審核，也可以用中小企業發展專項資金支持清潔生產，還可以各級政府財政預算安排資金補貼企業清潔生產，更可以鼓勵新能源研究開發，如太陽能和風能等，提高清潔生產資金使用效率。完善支持社會資本參與政策，激發市場主體綠色低碳投資活力。國有企業要加大綠色低碳投資，積極開展低碳零碳負碳技術研發應用。
 
　　二是健全生態環境經濟政策。擴大環境保護、節能節水等企業所得稅優惠目錄范圍，完善綠色電價政策。大力發展綠色信貸、綠色債券、綠色基金，加快發展氣候投融資，在環境高風險領域依法推行環境污染強制責任保險，強化對金融機構的綠色金融業績評價。落實環境保護、節能節水、新能源和清潔能源車船稅收優惠。研究碳減排相關稅收政策。建立健全促進可再生能源規?；l展的價格機制。完善差別化電價、分時電價和居民階梯電價政策。嚴禁對高耗能、高排放、資源型行業實施電價優惠。加快推進供熱計量改革和按供熱量收費。加快形成具有合理約束力的碳價機制。有序推進綠色低碳金融產品和服務開發，設立碳減排貨幣政策工具，將綠色信貸納入宏觀審慎評估框架，引導銀行等金融機構為綠色低碳項目提供長期限、低成本資金。
 
　　三是完善清潔生產體系和統計監測制度。開展清潔生產標準體系頂層設計和系統規劃，形成全面系統的清潔生產標準體系。組織遴選符合清潔生產發展要求的產品、工藝技術裝備、解決方案、企業、項目、園區等，建立工業綠色發展指導目錄和項目庫。探索建立工業企業溫室氣體排放信息平臺，鼓勵企業參照成熟經驗主動披露相關信息。推進高耗能、高污染企業和相關上市公司強制披露環境信息，支持信用評級機構將環境、社會和治理(esg)因素納入企業信用評級。加強節能環保、清潔生產、清潔能源等領域統計監測，健全相關制度，強化統計信息共享。引導重點行業深入實施清潔生產改造，依法開展自愿性清潔生產評價認證。大力推行綠色制造，構建資源循環利用體系。推動煤炭等化石能源清潔高效利用。
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