我國水務一體化的發展演變

一、引言

水務一體化作為推動我國水務行業高質量發展的重要戰略，在統籌城鄉融合與區域協調發展、推進海綿城市建設、開展黑臭水體治理攻堅、實現污水系統提質增效以及推動綠色低碳發展等一系列政策措施的推動下，不斷深化。水務一體化旨在整合涉水行政職能，推進取水、供水、節水、排水、污水處理、再生水回用的投建管運一體化，實現城鄉水資源規劃、開發、利用、配置、保護的協同一致。本文將深入探討我國水務一體化的發展演變歷程、現狀與政策，并通過典型案例分析，揭示其發展趨勢與成效。

二、我國水務一體化內涵的演變

（一）2003年左右：供排水協同化發展

2003年左右，以城市水務發展內在需要為基礎，重點城市開始推動供排水協同化發展。這一時期，政府通過授予城市水務集團一體化經營權，促進供排水業務的整合與協同。例如，深圳市政府授予深圳水務集團30年的原特區內供水業務特許經營權，以及除蛇口外深圳原特區內福田、羅湖、南山、鹽田四區獨家污水處理業務特許經營權。這一舉措不僅提高了城市水務的運營效率，也為后續的水務一體化改革奠定了基礎。

供排水協同化發展的核心在于打破傳統供排水業務之間的壁壘，實現資源的高效配置和協同管理。通過一體化經營，城市水務集團能夠更好地統籌供水與排水業務，優化資源配置，提高服務質量，降低運營成本。

（二）2006年左右：城鄉供水一體化實施

2006年左右，隨著城鄉融合發展及均衡發展的推進，城鄉供水一體化成為重要議題。早期我國城鄉二元體制使城鄉差距不斷拉大，農村供水設施建設和維護水平相較于城市存在明顯不足。為改善這一狀況，中央及地方政府相繼出臺了一系列政策文件，推動城鄉供水一體化實施。

例如，2006年中央一號文提出“在鞏固人畜飲水解困成果基礎上，加快農村飲水安全工程建設。”《全國農村飲水安全工程“十一五”規劃》也明確提出“加快農村飲水安全工程建設步伐，深化農村供水管理體制改革，建立健全農村飲水安全保障體系”。這些政策文件的出臺，為城鄉供水一體化提供了有力的政策支持。

城鄉供水一體化的實施，旨在打破城鄉供水二元格局，實現城鄉供水設施的統一規劃、建設和管理。通過整合城鄉供水資源，提高農村供水設施建設和維護水平，保障農村居民的飲水安全，促進城鄉融合發展。

（三）2014年左右：廠網一體化發展

2014年左右，隨著污水處理效能提升的需要，廠網一體化成為水務一體化發展的重要方向。此前在污水市場化發展中，廠網分離較為普遍，導致污水系統管理協同性差、整體運行效率較低，影響了污水處理最終效果。為解決這一問題，北排集團早在2010年就率先提出“廠網一體化”運營管理模式。

2014年，以全國首個廠網一體PPP項目——池州市主城區污水處理及市政排水設施購買服務PPP項目為代表，我國開始廣泛探索污水廠網一體化的實施路徑。此后，國家相繼出臺了一系列政策文件，推動廠網一體化的發展。例如，2019年《城鎮污水處理提質增效三年行動方案（2019-2021年）》明確提出推行“廠網一體”的運行模式，抓住“管網”短板進行系統攻堅。2024年3月，《關于加強城市生活污水管網建設和運行維護的通知》（建城〔2024〕18號）也提出各地要完善城市生活污水管網建設管理體制和機制，鼓勵組建城市生活污水管網專業企業，實行“廠網一體”專業化運行維護。

廠網一體化的核心在于實現排水管網和污水處理廠兩者的統籌建設和協調運行。通過一體化管理，可以提升排水系統的完整性和污水收集處理效能，降低系統運營成本，提高污水處理效果。

（四）2020年左右：水務環境協同成長

2020年左右，隨著國家大力推動水資源管理和綠色發展，城市水務一體化加速發展，水務環境協同成長迅速。我國早期水務管理中存在的職能分散、跨區域、跨部門協同不足等問題，已較難滿足現代城市對水資源高效利用和精細化管理的要求。

近年來，地方積極探索推動區域水務一體化，從供水、排水、污水處理、體制機制、資金保障等方面，詳細制定了實施內容。例如，2023年全國生態環境保護大會上，習總書記強調：“扎實推進水源地規范化建設和備用水源地建設，保障好城鄉飲用水安全”，使水生態環境保護重要性得到進一步明確和提升。隨著生態環保重要性日益凸顯，眾多地級市積極響應，將生態環境保護工作與水務業務工作協同推進，系統解決水污染風險隱患。

水務環境協同成長的核心在于實現水資源管理與環境保護的協同一致。通過整合涉水行政職能，推進水務一體化管理，可以提高水資源利用效率，降低水污染風險，促進生態環境保護與經濟發展的良性循環。

三、我國水務一體化現狀與政策

（一）國家層面政策缺位，以地方實踐為主

目前我國水務一體化在國家層面沒有統一政策，以各地方實踐為主。早期以重點城市實踐為主，比如重慶、深圳等，取得的成果最為顯著。這些城市通過授予地方水務集團供水、污水處理特許經營權，基本實現主城區供排水一體化。同時，水務集團積極通過收并購等市場化方式，拓展并鞏固專營優勢，水務一體化效果愈發顯著。

（二）省級層面政策探索

2024年，河南省級層面印發《關于全面推行城鎮供排水一體化的指導意見》，是唯一一個從省級層面指導全省開展城鎮供排水一體化工作的地區。該文件提出“十四五”期間開展城鎮供排水企業摸底排查和分類評價，整頓規范供排水市場秩序。選擇4個省轄市（開封市、洛陽市、新鄉市、信陽市）、6個縣市（永城市、蘭考縣、息縣、確山縣、南樂縣、杞縣），按照統一規劃、統一建設、統一運維、統一監管的“四統一”要求，推進城鎮供排水一體化試點。到2025年底，探索形成可復制可推廣的經驗做法。到2030年底，全面推行城鎮供排水一體化，基本形成供排水行業專業化運營、一體化發展的新格局。

（三）地級市層面積極實踐

地級市在水務一體化探索方面更為積極、推動力度更大，但是實施效果不一。例如，2022年、2023年，西安市先后印發《西安市供排水設施資產移交劃轉實施方案》《西安市水務一體化整合優化實施方案》，從供水、排水、污水處理、涉水管理職能、資金保障等方面，詳細制定了水務一體化實施內容。目前，西安市供排水資產已基本整合完畢，實現城市供水、排水、生活污水處理全鏈條管理，并形成權責清晰、管理高效、運行智慧的涉水體制。

成都市也積極推進水務一體化改革。2020年，成都市印發《關于優化水務管理體制構建供排凈治一體化機制的試行意見》，對全域供水、排水、凈水、治水實施閉環管理，構建覆蓋水源地、水廠、用水戶、排水戶、污水收集、城市排澇、污水處理、再生水利用、河湖水生態治理的系統管理體系。目前，成都市城鄉一體服務均衡的供水體系加快實現、全收集全處理的污水收處能力不斷提升、水清岸綠魚翔淺底的幸福河湖初步呈現。

四、我國城鄉供水一體化發展專題

（一）城鄉供水一體化的背景與意義

由于我國國情水情復雜，區域差異性大，當前全國農村供水保障水平總體仍處于初級階段，城鄉供水在供水普及率、供水設施、水質安全、管理機制等方面存在明顯的差距。城鄉供水一體化既是推進城鄉基礎設施一體化建設的重要組成部分，也是保障農村飲水安全、統籌城鄉基本公共服務均等化的重要內容。

（二）城鄉供水一體化的推進模式

城鄉供水一體化推進模式分為縣域統管、市域統管。重慶、麗江等地為縣域統管模式，即以縣級為單位，組建國有或國有控股的縣級水務公司，作為城鄉供水實施主體。西安為市域統管的典型代表，提出由西安水務集團與各涉農區縣協商組建農村供水公司，作為城鄉供水實施主體。

（三）城鄉供水一體化的供水保障方式

城鄉供水一體化供水保障方式包括城區大水網覆蓋、鄉鎮規?；┧?、單村集中供水、角落分散保障等。這些方式旨在根據不同地區的實際情況，選擇最適合的供水保障方式，確保農村居民的飲水安全。

（四）城鄉供水一體化的配套舉措

城鄉供水一體化的配套舉措涵蓋資產資源整合、價格機制改革、職責監管體系完善等。通過整合城鄉供水資產資源，提高供水設施建設和維護水平；通過價格機制改革，合理確定水價，保障供水企業的可持續發展；通過完善職責監管體系，加強對供水企業的監管，確保供水安全和服務質量。

（五）全國城鄉供水一體化發展現狀

從全國水平看，2024年底，我國農村自來水普及率提升至94%，規?；┧こ谈采w農村人口比例達到65%。華東地區城鄉供水一體化推進情況優于其他地區，所涵蓋省市規?；┧こ谈采w農村人口比例均高于70%，代表城市如上海、江蘇、安徽等。上海市在本世紀初實現城鄉供水一體化；2020年江蘇省在全國省級層面率先實現城鄉區域供水一體化。華北地區如北京、天津等地城鄉供水一體化建設起步較早，已基本實現城鄉供水一體化。華南地區在城鄉供水一體化方面也取得了顯著成效，2022年廣東省在完成農村集中供水全覆蓋攻堅行動的基礎上，開展農村供水“三同五化”行動等工作。西南、東北等地區城鄉供水一體化發展與其他地區相比還存在顯著差距，除四川、重慶和吉林外，其他省市規?；┧こ谈采w農村人口比例低于50%。

五、水務一體化典型案例——重慶

（一）發展背景

2009年，國家將重慶定位為城鄉統籌發展的先行試驗區。重慶集大城市、大農村、大山區、大庫區為一體，地形條件復雜，供水模式多樣。受傳統思想和計劃經濟體制影響，城鄉水資源管理體制存在“多龍管水，政出多門”的弊端，現狀城鄉供水融合發展不足。為進一步打破行政區劃壁壘和城鄉供水分化格局，最大限度實現區域統籌、城鄉聯動、互聯互通、資源整合，重慶市探索建立涉水事務統一管理的行政管理體制和市場運行機制。

（二）政策支持

重慶市水務一體化支持政策包括頂層規劃、資金保障等。2024年6月，重慶市人民政府批復同意《重慶市城鄉供水一體化規劃（含農村供水高質量發展規劃）》，文件明確了重慶城鄉供水一體化的目標和實施路徑，提出“以城鄉供水融合發展為主導方向，統籌城鄉供水現狀及發展需求……以江河水源和大中型骨干水源工程為依托，整合優化供區及廠網布設，著力構建‘一個鞏固、三大布局、兩個延伸、一主一輔’的城鄉供水一體化工程體系”。在排水設施及管網建設方面，2022年1月，重慶市住房城鄉建委印發《重慶市城市排水（污水、雨水）設施及管網建設“十四五”規劃（2021-2025年）》（渝建排水〔2022〕3號），要求“按照‘廠網一體’思路，統籌建設城市污水系統，穩步開展城市污水處理提質增效工作”，強調要分步分類推動實施“廠網一體”管理機制改革并探索污水處理“按效付費”。

（三）實施內容

為統籌配置生活、生產、生態用水，構建多源互補、區域互通、集約高效的水資源供應體系，重慶市依據水務發展需求，逐步推進水務一體化改革?？傮w上形成了以重慶水務集團為主體的供排水一體化經營模式。

1. 供水

重慶水務集團統一運營管理供水設施。2007年，重慶市政府授予重慶水務集團30年供水特許經營權，由其承擔主城9區以及綦江區萬盛片區、合川區范圍內供水服務。以試點方式推進城鄉供水一體化，選擇巴南、銅梁等12個區縣作為試點，探索城鄉供水一體化管理、規模集中供水工程企業化管理等方式，提升農村飲水水質和供水穩定性；以主城都市區渝西片區為重點，按照“以城帶鄉、以大并小、能延則延、能并則并”的工作思路，推動城市供水在有條件的區域逐步向周邊農村延伸；選擇北碚區、忠縣、巫溪縣等8區縣作為試點，探索農村供水縣域統管。

1. 污水處理及管網

重慶水務集團統一運營管理污水處理設施。2007年，重慶市政府授予水務集團30年污水處理特許經營權，由其承擔特許經營區域范圍內污水處理服務。2020年，特許經營區域范圍進一步擴大，污水處理服務范圍擴大至重慶市全部區縣。推進“廠網一體”工作改革實施及落地，實施黔江等4區縣城鎮排水“廠網一體”管理機制改革試點工作；協調重慶水務環境控股集團與大足區、榮昌區等區縣進行廠網一體專題對接；投運重慶區域首個廠網一體化項目——沙田污水處理工程一期PPP項目；加速推進9個市轄區和2個功能區廠網一體化改革步伐，對中心城區市政排水管網等設施實施統一管理，實現一體管理、系統運行、專業維護的目標。

（四）體制機制

1. 管理機制

促進涉水行政職能統一。率先在渝西地區的萬盛區、雙橋區、合川市等11區縣（市）進行水務管理體制改革試點，整合行政職能、理順職責關系、優化資源配置、組建水務機構等。在水務機構設置上，不再保留試點區縣水利局（或水利農機局），將原水利局承擔的全部水行政管理職能，以及相關部門承擔的城鎮供水、排水和污水處理職能歸并，組建水務局。

1. 價格管理

完善農業水價機制改革。2016年，重慶市啟動農業水價綜合改革。先后印發《重慶市人民政府辦公廳關于推進農業水價綜合改革（試點）的實施意見》（渝府辦發〔2016〕150號）《重慶市物價局重慶市水利局關于加強農業水價管理的指導意見》（渝價〔2018〕89號）等價格改革文件。探索形成穩定的灌溉增效、用水付費、精準補貼、節水獎勵的農業水價政策體系。

（五）國企集團

重慶市早期以重慶水務集團為主體實現城鄉統籌和供排水一體化經營。2011年，重慶市整合重慶水投和重慶水務兩家企業資源，成立了重慶市水務資產經營有限公司（現為重慶水務環境控股集團有限公司），由其承擔全市重點水源、城鄉供水、污水處理、大江大河治理、地方水電及骨干渠系工程等城鄉水務的建設管理任務。目前，重慶水務環境集團定位為水務水利和環境產業投資集團，主責為服務重慶新時代城鄉水務、生態環境治理、重大水利工程建設，主業為城鄉供排水、環境綜合治理服務、水利水電建設運營三大產業，旗下重要子公司包括：重慶水務集團、重慶三峰環境產業集團等。

在重慶市打造規劃統一、城鄉統籌、上下游一體化的“大水務”時代背景下，重慶水務集團股份有限公司（601158.SZ，重慶水務）深耕重慶區域的供排水市場，并發展成為重慶市最大的供排水一體化經營企業，具有廠網一體、產業鏈完整的優勢，現業務發展聚焦供水、排水和污泥三大主業，供水和污水處理服務已覆蓋重慶市大部分區域。

2007年，重慶市政府授予重慶水務供水及污水處理業務30年特許經營權，并在2020年進一步擴大了污水處理授權范圍。后公司通過新建、并購等手段，大幅提高主營業務規模和擴大服務區域，實現規模效益。目前以自營及合營聯營模式共同占有重慶市主城區88%的自來水市場和重慶市87%的污水處理市場。重慶水務積極實施并購戰略，拓展水務市場。一方面，重慶水務多次以股權方式橫向并購市內外污水處理廠、供排水廠、水務公司等，提升供排水市場占有率；另一方面，縱向并購供排水管網類資產，加強廠網一體化建設，布局水務全產業鏈業務，創新水務發展模式。

重慶水務現擁有自來水廠48座，供水能力493.9萬m3/d；污水處理廠133座，污水處理能力620.0萬m3/d；污泥處理廠7座，污泥處置能力2362噸/日。受益于重慶市加速城鎮化、統籌城鄉一體化進程以及經濟發展所帶來的旺盛水務市場需求，近年來，重慶水務積極參與實施大南山片區供水管網建設及升級改造、豐收壩水廠三期、紅工水廠三期擴建等重點工程；同時持續推進三峽生態保護，新改擴建城市污水處理廠13座，建成37座智能污水處理廠。

在環保產業發展上，2012年12月重慶水務環境集團通過收購重慶三峰環境產業集團有限公司并成為其控股股東，新增了垃圾處理及垃圾焚燒發電業務。近年來，該業務收入逐年增長，在公司主營業務收入中占比逐步加大。目前重慶水務環境集團主要以BOT、BOO、PPP方式從事垃圾焚燒發電項目（含供熱）投資運營業務，項目分布區域包括重慶、四川、云南等地。其中，垃圾發電業務已投運產能約占重慶市95%。

六、結論與展望

我國水務一體化的發展演變經歷了供排水協同化、城鄉供水一體化、廠網一體化以及水務環境協同成長等多個階段。在國家層面政策缺位的情況下，各地通過積極探索和實踐，取得了顯著成效。特別是重慶等典型地區，通過整合水源、供排水資產，搭建融資平臺，有效解決了水務建設資金問題，在盤活水務存量資產、建立投融資體制、做大做強水務市場等方面進行了有益探索。

展望未來，我國水務一體化將繼續深化發展。一方面，國家層面應加強政策引導和支持，推動水務一體化在全國范圍內的普及和深化；另一方面，各地應繼續積極探索和實踐，結合本地實際情況，制定切實可行的實施方案和政策措施，推動水務一體化向更高水平發展。同時，隨著科技的不斷進步和創新，水務一體化也將迎來更多的發展機遇和挑戰。通過引入先進的技術和管理理念，提高水務運營效率和服務質量，推動我國水務行業實現高質量發展。