法律制度變革給環評行政行為帶來哪些影響？

       在環境影響評價制度的新發展過程中，盡管涉及該項制度變化的多個方面和多個層次，但是，最主要的變革還是圍繞環境影響評價審批改革為中心：一方面，將原有環評文件的審批制改為審批與備案并舉；另一方面，將原先的建設項目各類串聯式審批改為同步進行的并聯式審批。同時，環評制度一些未被重視的重要法律條款開始得到落實，配套制定和修改了諸多新規章和規范性文件。

 

　　這也說明，我國在建設項目環評管理方面的立法更加務實和彰顯動態管理的傾向。環評制度有了重大變化，這同樣也給環境行政監管產生影響。

 

　　趨勢一

 

　　環評審批權的分化并未減輕建設項目監管壓力

 

　　《環境影響評價法》修改后，建設項目環境影響評價報告書和報告表項目依就保留了審批權，但大量的填寫環境影響登記表建設項目不再需要環評審批，這不僅節省了建設單位的人力時間成本，同樣也減輕了生態環境部門的環評文件審批壓力。

 

　　因為，一則這類項目數量超過環境影響評價報告書和報告表項目的總數；二則這類項目雖然環境影響很小，但往往與公眾生活密切相關，比如餐飲類項目等，社會關注度比較高。歷來環評審批時，周邊的第三人往往意見都比較大，這讓生態環境部門在對環境影響登記表審批時左右為難。

 

　　當然，由于備案制的實施，生態環境部門的環評審批行政行為壓力減少，但是對這類備案登記的建設項目事后環境監管壓力卻在增大，特別是一些建設單位想借此規避法律，將本來應該編制環評報告書或者報告表的項目用備案登記蒙混過關。

 

　　另外，環評審批由“串聯式”審批改為“并聯式”審批后，各行政機關只負責自己的審批事項，不以其他項目審批為前置條件。但不能改變的是，生態環境部門的審批涉及的是環境影響，這不僅事關建設單位核心利益，而且關乎項目周邊第三人的切身利益、甚至環境公共利益，此外，與建設項目無直接關系的環保公益組織也會關注，這使得環評及其審批的社會因素壓力陡然增大，且并聯下的審批，可能是其他部門都審批通過了，這反過來更加凸顯環評審批的社會關注度。

 

　　趨勢二

 

　　環評審批條件的細化對環評審批合法性要求更高

 

　　建設項目環境影響評價文件的審批，屬于典型的行政許可行為，最終的結果不外乎兩種：審批通過的決定和不予審批通過的決定。

 

　　過去，無論是《環境影響評價法》，還是《建設項目環境保護管理條例》等法律、法規都沒有明確生態環境部門作出行政許可決定的具體條件，而《行政許可法》中也只是說根據法定許可條件作出行政許可的決定。

 

　　實際上，以往在環評許可條件不是非常明確的情況下作出的許可決定，往往第三人等是比較容易尋找推翻許可決定的理由。因為，許可和不予許可的條件都不是非常明確。

 

　　但是，新修改的《建設項目環境保護管理條例》中明確了五大類建設項目環境影響評價文件不予批準的條件，這其中，既涉及建設項目之外區域環境質量宏觀方面因素的考慮，又有建設項目環境影響評價文件本身內容的考慮；不僅關注擬建項目的本身環境問題，還要關聯建設單位原有項目的環境問題。生態環境部門的審批人員要結合實踐中的環境影響評價文件內容，準確領會這五大類不予審批的情形。

 

　　特別是，以往針對建設項目環評文件、缺陷，大都采取退回補充的方式，而現在的重大缺陷環評文件，則作出不予批準的決定。如何把握批準與不批準的法律適用條件，對于建設項目環境影響評價文件的審批人員來說，需要不斷提升行政許可能力。

 

　　趨勢三

 

　　從建設項目行政許可的角度來看，法律在進行行政許可制度的整合過程中，主要選擇保留建設項目環境影響評價的行政許可和建設項目運行過程中的排污行政許可。環評行政許可不僅起到了預防建設項目環境影響的作用，也是后續排污行政許可的基礎，其重要性不言而喻。

 

　　但是，建設項目環境影響評價文件的編制和審批，在適用法律的過程中，不僅要熟悉建設項目環境影響評價規則、行政許可程序，更要掌握各類法律法規保護的環境要素，包括各種復雜的環境標準等技術規范，這些都給環境影響評價文件審查審批決定的作出提出了非常高的要求。

 

　　雖然，生態環境部陸續出臺了一些建設項目行業環評文件審查要點技術規范，法律也賦予生態環境部門在審查環評文件過程中，可以借助于技術評估機構進行技術評估，但最終的選擇意見還是在環評審批人員。

 

　　同時，很明顯，自新環保法實施以來，包括建設項目環境監管在內的法律、法規、規章、規范性文件的立、改、廢速度明顯加快，如《建設項目環境影響評價分類管理名錄》的修改頻率大幅度提升，這都使得生態環境部門工作人員在面對日益變化的法律面前，需要不間斷地學習法律，掌握法律，提升自我的行政許可能力。

 

　　趨勢四

 

　　在生態環境部門建設項目環境影響評價文件的審批實踐中，一個很重要的問題，就是如何做好環境影響評價過程中的公眾參與。

 

　　特別是，對于一些政府投資的重大重要的又是環境比較敏感的建設項目，比如，生活垃圾處置場項目、變電站項目、危險廢物焚燒項目等，生態環境部門不僅要面對建設單位提交環評文件后的公眾參與，還要在地方政府層面的要求下，主動提前介入到建設項目環境影響評價文件的編制過程之中，這都給生態環境部門帶來很大的審批壓力。

 

　　一方面，環境影響評價文件審批不通過，一些重要的公共基礎設施難以建成；另一方面，環境影響評價文件審批通過，又可能會面臨第三人提起的行政復議或者行政訴訟。

 

　　尤其是，新環保法專門增加了“信息公開與公眾參與”一章，公眾參與在環境影響評價中越來越受到重視。加之2019年1月1日正式施行的環境影響評價公眾參與辦法，這使得新的公眾參與無論在環評編制階段，還是在審批階段，都出現非常大的變化，而這些新的變化，也將隨著公眾環境意識的提高，讓生態環境部門在此過程中扮演的角色更為突出，壓力也將隨著經驗的不足而增大。

 

　　趨勢五

 

　　對于建設單位未批先建違法行為的查處，2003版《環境影響評價法》第三十一條中有兩款規定，要么逾期不補辦手續的才處罰，要么就是最多罰款二十萬元。

 

　　2016年7月，《環境影響評價法》第一次修正，一個重要的變化就是加大了對未批先建違法行為的處罰力度。規定根據違法情節和危害后果，處建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責令恢復原狀。這對投資額比較大的建設項目，影響更大。

 

　　以前對建設單位未批先建違法行為的查處，基本上是環境監察人員通過現場檢查筆錄就能夠確認未批先建行為。但在修法將未批先建行為的處罰與建設項目總投資額掛鉤后，建設單位對該違法行為處罰提出異議的明顯在增多，執法流程上也有變化。

 

　　如今，環境監察人員在現場檢查過程中，如果發現存在未批先建行為，一般也只是初步確定。因為，生態環境部門還需要針對建設單位未批先建項目的具體情況，根據《建設項目環境影響評價分類管理名錄》的規定，來確認建設單位所建項目是屬于環境影響評價法律中所規制的項目，并且根據法律的規定需要進行環境影響評價。

 

　　至于如何判斷是否需要執行環境影響評價，究竟是需要編制環境影響評價報告書、報告表，還是填寫環境影響登記表，或者是不納入環境影響評價范圍，最終還是需要生態環境部門的環評專業人員來確認。

 

　　因此，從這個角度來說，生態環境部門的環評審批機構及其人員在建設項目環境執法過程中，仍然要扮演重要的角色。